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我国高校章程建设的现状与路径
2014-03-20 10:20 王大泉  审核人:
    高等学校制定章程并依据章程自主办学是法定要求。伴随着我国高等教育改革与发展的进程,无论是学术界还是实务部门,对于高校章程的地位与作用的认识均不断深化,并日趋统一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》在完善中国特色现代大学制度的目标框架内,明确提出了对高校章程建设的要求。本文拟就我国高校章程建设的意义、现状及制约因素进行分析,探讨今后大学章程建设的现实路径。
    一、完善我国高校治理结构与制定章程的依存关系
    改革完善高校治理结构与制定学校章程是相互依存的:高校治理结构的改革会给章程制定提供动力与内容;章程又会成为高校治理结构改革的载体与切入点。好的章程会对高校治理结构改革起到重要的推动作用:
    首先,好的章程是大学落实独立法人地位的基础与标志。章程可以对大学举办者、办学者的权力边界与职责义务进行明确的界定,可以合理设置和规定举办者的权利义务及其在大学内的行使规则,确立大学的组织理想、目标任务和办学特色,明确大学自主权的范畴,规范内部的决策和监督机制,凸显对师生合法权益的尊重与维护,从而成为大学作为独立法人的外在标志。
    其次,好的章程是大学治理的“软法”核心,推动高校实现依法治理。大学作为具有公共管理职能的社会组织,内部存在着管理关系,需要制定和实施体现法治理念的内部“软法”,实现治理的法治化与民主化。好的章程把法律的原则与规定,同高校自主管理的需要、改革与发展的需求有效地结合,将大学办学理念和目标制度化,并成为学校内各种规章制度的制定依据,从而使大学的管理行为、办学行为,具备统一的理念与风格。
    第三,好的章程是推动大学民主管理,实现善治的保障。好的章程反映大学作为教师与学生学术共同体的基本理念与人文特征,为学校内部的民主管理提供保障,从而推动大学按照教育规律、办学规律改革和完善管理体制,扭转大学内部管理行政化的倾向。
    二、我国高校章程建设的现状
    2007年,教育部法制办公室对全国高校章程建设的整体情况进行了一次调查。根据当时汇总的情况,共有563所高等学校(含普通本专科及职业院校、成人高校,主要是公办高校)报送了章程或者章程草案,占当时全国高校的21%。其中,教育部直属高校中有10所报送了已制定的章程,另有13所报送了正在征求意见的章程草案,占部属高校的31.5%。虽然此后没有再次进行调查,但截至目前,这一数据仍可反映我国高校章程建设的基本状态。由于民办高校在审批时依法必须提供章程,据此可推定现有的民办高校已具有学校章程。但即使加上民办高校,具备章程的高校仍不足全国高校的50%,也就是说大多数公办高校目
    前还没有学校章程。这一状况的出现,主要受两方面因素的影响:从法律层面看,由于多数公办高校是在《教育法》、《高等教育法》实施前设立的,按照当时的规定,章程并不是学校设立的必备条件。按照法不溯及既往的原则,没有章程并不影响学校的法律地位,制定章程对学校也没有直接的法律约束力;从实践层面看,章程在整个高校治理结构中的地位与作用不凸显,高校普遍没有制定章程的愿望与动机。
    从文本角度进行归纳和分析,现有的大学章程整体上呈现出以下特点:
    第一,具备了基本的法定内容,即《高等教育法》第二十八条关于高校章程内容的规定,均被学校纳入章程。但学校结合自身实际对法定内容进行的创设性规定不多,体现学校自身办学特色的内容不足,使得章程在形式与内容上存在着千校一面的状况。
    第二,对学校决策机制的规定基本雷同。绝大多数公办高校的章程中,都将落实党委领导下的校长负责制放在突出位置,但党委和校长各自的分工权限只是相对明确,缺乏具体的可操作的程序性规范和制度性创设。同时,对学校其他法定机构或者民主决策机制规范不足。
    第三,对内部管理体制的表述一般比较具体、系统,但主要侧重于校内的行政管理机制,只有少数高校在章程中明确了学术权力的运行与监督机制,从而在内部管理制度的构建上体现了自身特色。
    第四,章程对学校与举办者的权利义务关系有所涉及,但内容一般都比较原则和宽泛,缺乏具体规定。
    第五,对章程制定、颁布和修改的程序都做了规定,但不同类型、不同地区高校章程的起草、审议和通过的程序存在很大差别。从章程的制定过程与执行效果看,多数高校的章程制定过程经历了校内民主讨论程序,但是举办者、师生、学校利益相关方的参与程度不足,所起的影响有限,甚至有些学校的章程明显是为完成管理部门布置的任务应景而制。而章程对学校的影响往往主要体现在制定的过程中,制定后即束之高阁的并非个别现象。
    三、制约我国高校章程建设的主要因素
    高校章程的地位与作用虽然逐步被高校、管理者所认同,教育主管部门也一再对章程的制定与执行提出要求与指导性的意见,但是我国高等教育发展的历史背景、管理体制与公办高校的办学特点等,使高校章程的制定与执行都面临着一系列的问题与矛盾。
    第一,由高校主导章程的起草,难以有效地对举办者与学校的权利义务关系做出规范。依据法律的规定,高校章程应当是先于学校而存在的。通过章程,进一步明确高校办学自主权的边界、行使和监督规则,促进政校分离、管办分离,为学校争取更多的自主决策与管理的空间,无疑也是高校对于章程的重要期待和制定章程的重要内在动力。但是,基于前述我国高等教育的现实情况,无论是根据法律或者举办者的授权,还是基于依法完善自身治理结构的需要,目前章程的起草主体都只能是高等学校。而对于高校而言,要在章程中涉及与举办者的关系,从而完全实现章程的目的,目前还不具备足够的现实可能性。
    第二,章程难以触及高校内部管理体制的核心问题。
    依据《高等教育法》的规定,明确党委和校长在学校管理中的各自职责是章程不能回避的问题。但由于其中涉及党、政两方面的规定,如何将法律与政策的规定、现实的做法及改革的需求在章程中加以统一,是高校自身难以完全解决的问题。
    第三,章程的合法性、规范性与体现学校特色之间存在矛盾。我国公办高校在举办体制、管理体制上基本一致。因此,学校面目的高度一致性不可避免地会表现在章程的内容与形式上。同时,目前高校对办学自主权范畴的认识,以及自主办学的自觉意识、行为能力,受到各方面因素的制约,与法律规定和政策期待未完全匹配,也直接影响了很多高校自主制定章程的积极性和创造性。
    第四,关于章程的制定程序存在法律和认识上的分歧。高校内部审议章程的程序和主体如何确定,是以教职工代表大会作为审议和通过的主体,以体现民主决策的原则?还是以学校党的代表大会或者党委会作为主体,以体现党的领导?这在理论与实践上都存在分歧。
    此外,章程的核准与监督在实践操作上存在的现实问题,也影响了章程的地位与作用。按照《高等教育法》的规定,章程由高校的审批机关核准,而本科以上高校的审批机关是教育部,这意味着教育部对全国所有本科高校的章程都有核准的权力和职责,而这其中绝大多数的高校是省属高校,实际的管理职权在省一级。因此,法律规定与现实状态之间存在的矛盾,也使得章程的执行与监督的主体不明确,从而使推进章程建设的职责不明确。
    四、推进高校章程建设的现实路径
    高校章程建设的切实推进,需要政府及教育主管部门、高校从制定的主体、内容、程序以及监督机制等方面,共同探索现实可行的路径:
    第一,高校的举办者和管理者要切实认识到章程建设的意义,以改革的姿态主导或者参与高校的章程建设。推进高校制定章程、保障章程的执行,都不可避免地涉及政府管理高校的方式、手段的调整。政府部门可以积极介入高校章程的制定过程,在章程内容上进一步阐释和明确“举办者与学校之间权利、义务”的内涵与范围,使章程成为政府界定与高校关系的授权书或者协议,从实质上解决章程的地位与作用问题。
    第二,需要通过对法律规定的合理诠释与引申,为章程的制定提供制度空间。现有《高等教育法》关于章程内容事项的规定,已不足以涵盖高校办学管理的全部重要事项。为此,可以采取对法律进行解释的办法,进一步明确和规范章程的法定内容,以拓展高校自主办学的制度空间。党委领导下的校长负责制的法律规定,也可以视为我国大学决策权与执行权分离的一种权力构架和制度安排,可以
    通过诠释和引申法律的规定,从党委、校长各自的职责、权限、议事规则等环节,做出具有学校特色的规定。
    第三,需要健全民主决策的机制,使章程真正体现和保障学校各方利益主体的诉求。章程制定的过程,应当是充分考虑和尊重学校内部各个利益主体权益的过程。因此,在程序上,可以采取校长领导专人起草,校长办公会议讨论通过,交教职工代表大会、学生代表大会审议,最后由学校党委会(或者扩大会议)审定的路径。同时,涉及学术、教学、教职工和学生群体利益等专门事项,要有明确的程序,保障有关利益群体的意见起到决定作用。
    第四,要建立完善章程的核准与执行监督机制。教育主管部门应当提供相应的制度支持,明确高校审批机关依法对章程进行核准的程序与标准,保障核准后的章程对学校和教育部门具有双重的约束性。对于章程的执行与监督,一方面需要高等学校内部建立违反章程的审查与监督程序;另一方面则要完善外部监督,对于学校违反章程的行为,行政部门、司法机关可以应有关利益方的诉求,进行审查与监督。(摘自《中国高等教育》)
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